Mesa de Negociación y actos propios

El Real Decreto Legislativo 5/2015 (TREBEP) regula los derechos de los empleados públicos. En primer término, el artículo 14 desarrolla los derechos de carácter individual inherentes a su condición de empleado público, como es el caso de la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera, percepción de las retribuciones que correspondan, no discriminación, conciliación…, respecto a los que el empleado puede accionar de modo individual ante los tribunales de justicia. Por otro lado, el artículo 15 del TREBEP regula los derechos individuales ejercidos colectivamente.Dentro de ese elenco de derechos contenidos en el artículo 15 TREBEP, su apartado b) establece el derecho:

«b) A la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo»

El artículo 31.1. TREBEP añade:

«1. Los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo»

Y respecto a su ejercicio el artículo 31.5. señala:

«5. El ejercicio de los derechos establecidos en este artículo se garantiza y se lleva a cabo a través de los órganos y sistemas específicos regulados en el presente capítulo, sin perjuicio de otras formas de colaboración entre las Administraciones Públicas y sus empleados públicos o los representantes de éstos»

La negociación se articula a través de la Mesa de Negociación (artículo 34 TREBEP) en la que participan los sindicatos con mayor representatividad, y en las que se negociarán las materias contenidas en el artículo 37 TREBEP, así como los Pactos y Acuerdos (artículo 38 TREBEP).

Tras las reuniones que procedan, con aportación de propuestas, contrapropuestas, alegaciones… llegará un momento en que el proceso finalice y todos los partícipes deban expresar su parecer. Las posibilidades no son ilimitadas, ya que podrán posicionarse a favor, en contra o abstenerse. Posteriormente la Administración aprobará el acto administrativo / Acuerdo / Pacto… que proceda y las entidades sindicales afectadas estarán en condiciones de valorar la interposición de un recurso contencioso administrativo, ya que en ese momento habrá nacido el acto administrativo definitivo.

Ahora  bien, la cuestión es si la organización sindical se ve libre de cualquier atadura previa, a los efectos de la legitimación activa en el ulterior e hipotético proceso judicial, o en su caso existe una vinculación en atención a la votación efectuada en el seno de la Mesa, en el sentido de no poder volver contra sus propios actos.

Y es que las conductas previas son relevantes conforme principios de buena fe y confianza legítima, tal como reconoce desde antiguo el propio TC, entre otras STC 27/1981 : «lo fundamental que hay que proteger es la confianza, ya que el no hacerlo es atacar a la buena fe que, ciertamente, se basa en una coherencia de comportamiento en las relaciones humanas y negociales»»

 O STS de 15 de enero de 2019, rec. 501/2016 «Los principios de seguridad jurídica, buena fe, protección de la confianza legítima y la doctrina de los actos propios informan cualquier ordenamiento jurídico, ya sea estatal o autonómico, y constituye un componente elemental de cualquiera de ellos, al que deben someterse en todo momento los poderes públicos»

Principios contenidos en la Ley 40/2015, artículo 3.1.e., y que son predicables respecto de todas las partes, no sólo Administración, como señala entre otras la Sentencia del TSJ Galicia de 24 de octubre de 2013, pudiendo citar igualmente STS de 21 de febrero de 2014, rec 3773/2011, cuando dispone:

«la aplicación de la doctrina de los actos propios cuya contribución a la seguridad jurídica —que es un valor primario al que el Derecho ha de atender— tampoco cabe minusvalorar: en tanto que impide que los sujetos intervinientes en el tráfico jurídico puedan estar continuamente alterando su criterio y desdiciéndose de sus propias actuaciones, lo que, por el contrario, podría alimentar un caos absolutamente indeseable y, desde luego, propagaría una incertidumbre que se sitúa en las antípodas de la seguridad jurídica que, como antes decíamos, constituye un valor esencial del Derecho que el ordenamiento jurídico entero ha de tratar de preservar.»

Y dando un paso más allá, y acercándonos al objeto de la entrada, existe algún pronunciamiento sobre la vinculación del sentido del voto -favorable- de un sindicato respecto a la aprobación de un Acuerdo, y su posterior judicialización a través de la interposición de un recurso contencioso administrativo, concretamente STS 8 de febrero de 2010:

«De ahí que, efectivamente, no sea acorde con las reglas de la buena fe ni con el respeto a los propios actos proceder de la forma en que lo ha hecho el Sindicato Médico de Cantabria. En efecto, en cuanto miembro de la coalición que negoció y suscribió el acuerdo luego aprobado por el Gobierno de Cantabria, al cuestionar jurisdiccionalmente lo que aquella decidió infringe esos principios generales del Derecho, lo que es razón suficiente para desestimar sus pretensiones.«

Es decir, no es indiferente que el recurrente -o la entidad de la que forma parte- manifieste disconformidad o no en sede administrativa a los efectos de la ulterior interposición de recurso contencioso administrativo.

Si bien el voto favorable es el reverso del voto negativo, y no deja lugar a la duda sobre la conformidad con lo negociado, existe una tercera opción que puede despertar alguna duda, en el sentido de si la abstención vincula, o es una especie de comodín que habilita para poder tomar posteriormente la decisión que se considere más oportuna en relación a la interposición del recurso contencioso administrativo.

En este punto, creemos oportuno traer a colación -aún por analogía- los supuestos resueltos por el Alto Tribunal en relación a concejales electos, miembros de órganos de gobierno de la entidad local, que se abstienen en la votación para posteriormente interponer recurso contencioso administrativo, como sería el caso de la STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, de 14 Nov. 2005, Rec. 1281/2003

“…los concejales de una Corporación local no pueden impugnar los acuerdos de la Corporación a que pertenecen más que en aquellos supuestos en que hubieren votado en contra del acuerdo que impugnan lo que no acontece cuando se encuentran presentes y no votan en contra del acuerdo (sentencia de 12 de enero de 1994, recurso de casación 874/1992). En sentido similar la sentencia de 21 de enero de 2003, recurso de casación 7705/1998. Se ha insistido en que la norma no afecta a los Concejales que no forman parte del órgano en concreto los cuales podrán impugnarlo según las reglas generales (sentencia de 16 de diciembre de 1999, recurso de casación 3333/1994)…

… parte, por elemental lógica, de un principio de legitimación de los miembros representantes populares de las corporaciones locales, que luego resulta matizado en el caso de que los actos propios de dichos representantes durante el proceso de formación de voluntad del órgano que dictó el acto de que se trate contradigan palmariamente la posterior actividad impugnatoria, cosa que se produciría cuando no se hubiese puesto objeción alguna al acuerdo o cuando, incluso, se hubiera votado a favor de su adopción».

No ofrece, pues, duda que la legitimación se atribuye a los miembros de la corporación que hubieren votado en contra de la adopción o aprobación de un determinado acto. Resulta patente que las discrepancias en los órganos colegiados que integran la administración local deben manifestarse inicialmente en sede del órgano, pleno, que ejerce por diferentes medios el control y fiscalización de la actuación de los demás órganos de gobierno…

…Y, entendemos, que no ofrece cobertura para su utilización cuando teniendo la posibilidad o el derecho de manifestar la voluntad contraria frente a un concreto Acuerdo no se expresa la postura sino que se oculta esa posición mediante la abstención….”

Criterio manejado igualmente por la STS, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 12 Jul. 2012, Rec. 4604/2011.

La negociación, perfeccionada a través de la Mesa de Negociación, debe estar presidida por varios principios (art. 33.1. TREBEP), siendo uno de ellos el de la buena fe negocial, y es cuando menos cuestionable, que en aras de ese principio, se opte por una abstención, cuando en realidad se está ocultando un voto en contra, y esta realidad puede tener una incidencia clara y evidente a la hora de valorar la legitimación activa del recurrente.

Rafael Rossi Izquierdo