La reciente sentencia Danilet c. Rumanía de la Gran Sala del TEDH reabre esta cuestión en plena era de las redes sociales y la inteligencia artificial. Y es que la colisión entre los deberes de los empleados públicos y los derechos fundamentales que les reconoce el ordenamiento jurídico sigue siendo una cuestión abierta. Esta tensión, presente desde hace décadas, se ha explicado tradicionalmente a través de la discutida categoría de las relaciones de sujeción especial. Me temo, sin embargo, que esta solución, a menos que se reformule, ya no es válida para resolver estos asuntos y esta sentencia ofrece un caso paradigmático en el sentido expuesto.
Hoy, además, esa relación conflictiva adquiere una dimensión especialmente intensa por la utilización masiva de la tecnología y la inteligencia artificial. Estas herramientas no solo generan nuevos derechos, sino que reconfiguran derechos clásicos como la intimidad o la libertad de expresión. Así lo ha puesto de relieve Cantero (aquí). En su momento, yo mismo, a propósito de la utilización de redes sociales, planteé si sería preciso replantear el alcance y extensión de distintos derechos fundamentales, como la libertad de expresión o el derecho al secreto de las comunicaciones, cuya dogmática hasta ahora creíamos definitivamente asentada. Estos nuevos supuestos parecen indicar, no obstante, que la misma debiera ser actualizada con nuevos parámetros de análisis en relación a los juicios de ponderación y proporcionalidad que su vulneración exige (aquí).
Y es que la incorporación generalizada de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones ha transformado de forma profunda el escenario social y jurídico hasta el punto que De la Cuadra Salcedo ha llegado a preguntarse si no estamos ante una nueva era que afecta, no solo al escenario de los derechos individuales, sino también a la democracia y al mercado y que exigirá una reconstrucción de los derechos fundamentales en la sociedad de las tecnologías convergentes.
Sobre este trasfondo tecnológico y social la sentencia dictada en el caso Danilet c. Rumanía, de la Gran Sala del TEDH el 15 de diciembre de 2025, de la que tuve conocimiento a través de la profesora REVILLA ESTEVE precisamente en la red social Linkedin, sienta un precedente importante sobre el equilibrio entre la libertad de expresión de los funcionarios públicos y las obligaciones de discreción que el ordenamiento jurídico les impone reafirmando la importancia de la libertad de expresión en una democracia. Pues bien, a esta interesante cuestión dedicaremos en esta ocasión este comentario.
1. La ductilidad de la libertad de expresión de los empleados públicos y la incidencia de las nuevas tecnologías y las redes sociales.
La llamada ductilidad de los derechos fundamentales alude a su capacidad de adaptación a las realidades cambiantes de las sociedades pluralistas. Esta ductilidad permite interpretar la Constitución de forma flexible, armonizando principios y valores diversos sin renunciar a la coherencia del sistema. La labor de jueces y tribunales resulta decisiva en este proceso, al aplicar la Constitución como un texto abierto orientado a hacer justicia en cada caso concreto.
Un ámbito especialmente revelador en el sentido expuesto es la libertad de expresión de los empleados públicos. La misma ve incrementado su radio de acción cuando la misma se ejerce como consecuencia del debate libre de los asuntos públicos en una sociedad democrática o en contextos de conflictividad laboral subrayándose que la información con interés público (relevante para la comunidad) goza de mayor protección frente a otros derechos (STC 89/2018, de 6 de septiembre). Y lo mismo acontece cuando esta se conecta con otros derechos como el de defensa en procedimientos administrativos o judiciales en los que el insulto y la expresión de ideas deben ser ponderados cuidadosamente (STC 187/2015, de 21 de septiembre). El TEDH ha sido especialmente activo en las relaciones laborales, aun cuando no fueran en el sector público, indicando que la libertad de expresión en las relaciones de trabajo permite un lenguaje “duro y sarcástico” como en su momento nos diera cuenta el Profesor Rojo (aquí)
Como se subraya en la propia jurisprudencia del TEDH citada en la sentencia que es objeto de comentario:
“(i) La libertad de expresión constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática y una de las condiciones básicas para su progreso y para la realización personal de cada individuo. Sujeta al párrafo 2 del Artículo 10, se aplica no solo a la ‘información’ o a las ‘ideas’ que son bien recibidas o consideradas inofensivas o indiferentes, sino también a aquellas que ofenden, escandalizan o perturban. Tales son las exigencias del pluralismo, la tolerancia y la amplitud de miras sin los cuales no existe una sociedad democrática. Como se establece en el Artículo 10, esta libertad está sujeta a excepciones, las cuales … deben, sin embargo, interpretarse de manera estricta, y la necesidad de cualquier restricción debe establecerse de manera convincente …
(ii) El adjetivo necesario, en el sentido del Artículo 10§2, implica la existencia de una ‘necesidad social imperiosa’. En general, la ‘necesidad’ de una intervención (limitación) en el ejercicio de la libertad de expresión debe establecerse de manera convincente. Es cierto que corresponde principalmente a las autoridades nacionales evaluar si existe dicha necesidad capaz de justificar la intervención y, con ese fin, gozan de un cierto margen de apreciación. Sin embargo, el margen de apreciación va de la mano con la supervisión europea, que abarca tanto la ley como las decisiones que la aplican.
(iii) Al ejercer su jurisdicción de supervisión, el Tribunal debe examinar la intervención a la luz del caso en su conjunto, incluyendo el contenido de las declaraciones impugnadas y el contexto en que se hicieron. En particular, debe determinar si la interferencia en cuestión era proporcionada a los fines legítimos perseguidos y si las razones aducidas por las autoridades nacionales para justificarla eran relevantes y suficientes”.
Y, en cuanto a la condición de funcionario público y el ejercicio de este derecho, asimismo el TEDH ha estimado que, junto a dicha condición, estos son individuos y, como tales, califican para la protección del Artículo 10 del Convenio. Por lo tanto, corresponde al Tribunal, teniendo en cuenta las circunstancias de cada caso, determinar si se ha alcanzado un equilibrio justo entre el derecho fundamental del individuo a la libertad de expresión y el interés legítimo de un Estado democrático en garantizar que su función pública promueva adecuadamente los objetivos enumerados en el Artículo 10§2 del Convenio. Al llevar a cabo esta revisión, el Tribunal considerará que siempre que esté en cuestión el derecho de un funcionario público a la libertad de expresión, los “deberes y responsabilidades” mencionados en el Artículo 10§2 adquieren un significado especial, que justifica dejar a las autoridades nacionales un cierto margen de apreciación para determinar si la interferencia impugnada es proporcionada al objetivo mencionado que implica cierta moderación en lo referido a sus manifestaciones. Y ello, por supuesto, atendiendo también a cada categoría de funcionarios ya que estas restricciones pueden ser especialmente intensas en determinados supuestos.
Pero es que, además, en el ámbito circunscrito a las relaciones laborales individuales y colectivas en el sector público, a lo largo de las dos últimas décadas, no se ha sido ajeno a los nuevos avances tecnológicos en todos sus ámbitos con su correspondiente grado de conflictividad que ha surgido en torno al uso y abuso de estas tecnologías con relación a la libertad de expresión. Y precisamente en la sentencia, de la que ahora daremos cuenta, se realizan aseveraciones derivadas de la jurisprudencia del TEDH más reciente en el sentido de que los beneficios de esta herramienta de información, una red electrónica que sirve a miles de millones de usuarios en todo el mundo, conlleva ciertos riesgos. Internet, a juicio del TEDH, es una herramienta de información y comunicación particularmente distinta de los medios impresos, especialmente en lo que respecta a la capacidad de almacenar y transmitir información, y el riesgo de daño que el contenido y las comunicaciones en Internet pueden causar al ejercicio y disfrute de los derechos y libertades humanas, en particular el derecho al respeto de la vida privada, es ciertamente mayor que el que plantea la prensa y los discursos difamatorios y otros tipos de expresiones claramente ilegales, incluidos los discursos de odio y los que incitan a la violencia, pueden difundirse como nunca antes, a nivel mundial, en un cuestión de segundos, y a veces permanecen disponibles en línea durante períodos prolongados.
Hasta aquí las consideraciones generales veamos ahora su aplicación en esta interesante sentencia.
2. La Sentencia de la Gran Sala del TEDH de 15 de diciembre de 2025: Danileţ v. Romania
El demandante, un juez en Rumanía, utilizó su cuenta de Facebook, en abierto, para debatir a través de dos mensajes asuntos que, aun cuando podrían ser de interés general y público, por su contenido y forma determinaron que fuese sancionado disciplinariamente en Rumanía por esas publicaciones considerándose que excedían los límites de su deber de discreción.
En el primero de ellos, realizado en el contexto de la extensión del mandato del Jefe de Estado Mayor del Ejército, junto a insinuar la intromisión de los poderes constituidos en instituciones claves del país (Dirección General de Información y Protección Interna, el Servicio de Inteligencia Rumano, la policía, la Dirección Nacional Anticorrupción, la gendarmería, la fiscalía del Tribunal Supremo de Casación y Justicia, el Tribunal Supremo de Casación y Justicia y el ejército), se preguntaba si la ciudadanía alcanzaba a comprender que significaba el control político sobre estas y que pasaría si en aplicación de un precepto constitucional el ejército saliera a las calles bajo el pretexto de preservar la democracia. En el segundo, y a propósito de una entrevista, recogida en hipervínculo, a un fiscal en la que éste expresaba su opinión sobre cómo la fiscalía estaba manejando los casos penales y sobre las dificultades que los fiscales enfrentaban al tratar los casos asignados, se añadía el siguiente comentario:
“¡Aquí hay un fiscal con algo de sangre en las venas (sânge în instalaţie), diciendo lo que piensa sobre la liberación de presos peligrosos, las malas ideas de nuestros líderes sobre la reforma legislativa y jueces y fiscales siendo linchados!”.
El Consejo Superior de la Magistratura consideró que su lenguaje había sobrepasado los límites de la decencia y que los comentarios en cuestión no expresaban juicios de valor, sino simples acusaciones difamatorias, sin argumentos que las respaldaran, lo que ponía en entredicho la credibilidad de las instituciones del Estado. Y como consecuencia Dănileț fue sancionado en 2019 con el 5% de su salario durante dos meses por esas publicaciones acusado de haber afectado la imagen del sistema judicial. El Consejo Disciplinario consideró además que el hecho de que el solicitante hubiera expresado sus opiniones como ciudadano ordinario no lo eximía de responsabilidad disciplinaria, dado su deber de discreción como juez. En definitiva, se concluyó que había cometido una falta disciplinaria sin intención directa y que dicha falta había tenido un impacto en la confianza y el respeto del público hacia los tribunales y en la imagen del sistema de justicia porque sus opiniones, formuladas en esos mensajes, que tenían un público de 50.000 lectores, habían sido citadas y comentadas por un número significativo de medios de comunicación dando lugar a un debate público sustancial.
Hasta aquí la vía administrativa que, con posterioridad, sería confirmada por los tribunales rumanos entendiendo que era relevante que el juez, en un mensaje dirigido al público en general que atrajo la atención de los medios en línea, expresara una opinión personal que ponía en duda la credibilidad de las instituciones del Estado, en particular de las instituciones del sistema de justicia, y propusiera una solución que no podía considerarse una postura pública adecuada para un juez. Asimismo, el Tribunal Constitucional, en la sentencia n.º 326 de 21 de mayo de 2019, desestimó el alegato realizado de incumplimiento del requisito de previsibilidad de las conductas ya que la libertad de expresión de jueces y fiscales estaba circunscrita por los principios generales de ética, que implican independencia, imparcialidad e integridad, y requerían que jueces y fiscales se comportaran de acuerdo con dichos valores y, en consecuencia, dada la naturaleza necesariamente abstracta de la norma legal, el legislador no podía enumerar todos los actos que pudieran afectar el honor, la integridad profesional o la imagen del sistema de justicia. Señalemos, a estos efectos, que la infracción por la que fue sancionador era: “cualquier comportamiento que perjudique el honor, la integridad profesional o la imagen del sistema judicial, mostrado ya sea dentro o fuera del desempeño de las funciones profesionales”.
El TEDH parte de que la sanción disciplinaria impuesta al solicitante constituye per se una intromisión en su derecho a la libertad de expresión, garantizado por el artículo 10§1 del Convenio. Y, a tenor de ello, analiza sucesivamente con consideraciones del máximo interés si dicha intromisión es o no contraria a la Convención atendiendo a si estaba suficientemente “prevista por la ley”, perseguía uno o más de los fines legítimos mencionados en el segundo párrafo del artículo 10 y, en tercer lugar, si la medida adoptada era “necesaria en una sociedad democrática”.
Respecto de la primera cuestión, bien que con salvaguarda de algunos aspectos en los que remite su análisis a la tercera cuestión enunciada más arriba, entiende que las disposiciones que sirvieron de base legal para la injerencia en cuestión fueron formuladas con suficiente precisión, para los fines del Artículo 10 del Convenio, a fin de permitir que el solicitante, que, en realidad era un juez conocedor del ordenamiento, regulara su conducta en las circunstancias del presente caso.
En cuanto a la segunda cuestión, entendiendo que mantener la autoridad e imparcialidad del poder judicial es un objetivo legítimo que justifica ciertas restricciones al derecho a la libertad de expresión, considera que el deber de discreción que recae sobre los jueces, destinado a proteger la confianza pública en el sistema de justicia, forma parte de los deberes e imparcialidad del poder judicial en el sentido del Artículo 10§2 del Convenio y, por tanto, la sanción disciplinaria también cumpliría dicho requisito.
Ahora bien, distinta será su opinión con relación a las distintas cuestiones que plantea el tercer requisito, es decir, que la medida fuera “necesaria en una sociedad democrática”. A estos efectos, realiza un análisis que parte de principios generales sobre el significado y alcance de la libertad de expresión en una sociedad democrática, como se aplica especialmente a los funcionarios públicos y muy concretamente a los jueces, y la especial incidencia de internet y las redes sociales en esta materia a las que, al menos con la necesaria brevedad, ya nos referimos en el apartado anterior.
Y de esta forma explica en forma detallada con alusión a su propia jurisprudencia que, en el contexto del Artículo 10 del Convenio, el Tribunal debe tener en cuenta las circunstancias y el trasfondo general en el que se realizaron las declaraciones en cuestión otorgando particular importancia al cargo ocupado por el solicitante, a sus declaraciones y al contexto en el que fueron realizadas, en el que no es un tema menor el contexto histórico precisamente por la ductilidad de estos derechos. Junto a las anteriores circunstancias también debe atenderse, a juicio del Tribunal, a las consecuencias de las declaraciones realizadas y el efecto disuasorio que el temor a una sanción puede tener sobre el ejercicio de la libertad de expresión, en particular sobre otros jueces que deseen participar en el debate público sobre cuestiones relacionadas con la administración de justicia y el poder judicial, ya que este efecto, que perjudica a la sociedad en su conjunto, es también un factor que concierne a la proporcionalidad de la sanción o medida punitiva impuesta que son criterios que deben ser tenidos en cuenta. Sin olvidar, añade el Tribunal, que han de valorarse así las salvaguardias procesales ya que corresponde a las autoridades nacionales proporcionar razones relevantes y suficientes para sus decisiones, a fin de justificar la necesidad de los procedimientos disciplinarios y sanciones impuestas, y su proporcionalidad con respecto a los fines legítimos perseguidos.
Pues bien, aplicando ese conjunto de criterios, analiza ambas declaraciones por separado en forma detallada. Resumidamente y, respecto de la primera, entiende básicamente que, aunque habría sido preferible que el solicitante usara un lenguaje más claro impidiendo así múltiples interpretaciones, debe señalarse que las referencias al ejército en su mensaje transmitían esencialmente, en forma retórica, sus temores sobre el riesgo de influencia política sobre esa institución y, por tanto, en ausencia de otras pruebas que apoyen la premisa de que el solicitante de alguna manera intentó incitar a sus lectores a salir a la calle o a usar la violencia, o que las observaciones en cuestión tuvieron tal efecto en sus lectores, esas meras referencias al ejército, por ambiguas que parezcan, no son suficientes para alterar el equilibrio necesario entre el grado en que el solicitante, como juez, podía estar involucrado en la sociedad y en la necesidad de permanecer —y ser visto— como independiente e imparcial en el desempeño de sus funciones. En cuanto a la segunda, el Tribunal estima que las autoridades judiciales nacionales se limitaron a observar que el uso por parte del solicitante de la expresión rumana “sânge în instalaţie” era razón suficiente para considerarlo responsable de una infracción disciplinaria pero no analizaron las expresiones controvertidas en el contexto general en el que se hicieron ni examinaron si la expresión en cuestión tenía simplemente fines estilísticos teniendo en cuenta que habían atraído la atención de la Comisión de Venecia y de la Comisión Europea.
La conclusión, a la vista de ello, no es otra para el TEDH que considerar que los comentarios del solicitante en los dos mensajes publicados en su página de Facebook no fueron de tal índole que pudiesen alterar el equilibrio razonable necesario entre, por un lado, el grado en que el solicitante, como juez, podría involucrarse en la sociedad para defender el orden constitucional y las instituciones del Estado y, por otro, la necesidad de que él sea y se perciba como independiente e imparcial en el desempeño de sus funciones. Tanto en el primer mensaje, que tenía como objetivo defender el orden constitucional y preservar la independencia de las instituciones del Estado, como en el segundo, que se refería al funcionamiento del sistema judicial interno, sus comentarios concernían a asuntos de interés público sobre los cuales la opinión pública tenía un interés legítimo en estar informada. En las razones dadas por las autoridades nacionales para restringir la libertad de expresión del solicitante, concluye el Tribunal, no hay nada que indique de manera convincente cómo sus comentarios habrían alterado supuestamente el funcionamiento adecuado del sistema judicial interno y afectado la dignidad y el honor de la función judicial o la confianza pública que dicha función debería inspirar.
3. Conclusiones: ¿debe ser el funcionario un ciudadano protegido en su derecho a la libertad de expresión?
Como razona la profesora Revilla Esteve esta sentencia obliga a revisar cómo se ejerce la potestad disciplinaria en la función pública. No basta, argumenta con razón dicha compañera, con invocar la “imagen de la institución” o el deber de prudencia para sancionar una opinión incómoda y es que la Administración debe explicar de forma concreta qué daño real produce esa expresión en el servicio público y por qué la sanción es necesaria y proporcionada. Cuando eso no se hace, concluye, el efecto no es proteger la institución, sino fomentar la autocensura.
Lo cierto es que la actitud de los tribunales, de cualquier orden jurisdiccional a la hora de interpretar las restricciones a la libertad de expresión mediante la previsión de infracciones disciplinarias, lo ha sido en forma cautelosa a fin de no llevar más allá de lo razonable la restricción de ese derecho fundamental. Así ha sido, inclusive, en regímenes no democráticos como el que vivimos con carácter previo a la Constitución de 1978 y, como muestra de ello, baste referirnos con Garrido Falla, uno de los grandes maestros del Derecho administrativo en el S. XX, al primer recurso de contrafuero -pseudorecurso de inconstitucionalidad- del régimen franquista que precisamente versó sobre la colisión entre la libertad de expresión y las sanciones disciplinarias que tenían por objeto la protección del orden en la Administración. Pues bien, la resolución de ese recurso realizada por Decreto de 22 de junio de 1970 mostró una gran flexibilidad al distinguir entre ciudadano y funcionario, a fin de reducir el ámbito de aplicación del precepto, e interpretar el alcance de la infracción que penalizaba la manifestación pública de crítica respecto de las decisiones de los superiores y a las medidas de gobierno tan solo a las que se hicieran a los superiores jerárquicos y no a cualesquiera otras autoridades.
En dicho trabajo, y como argumentaba ese maestro, la resolución ponía en duda la validez de ese precepto que limitaba la libertad de expresión contenido en el artículo 11 del Reglamento de régimen disciplinario de aquella época.
Pues si eso era en aquella época digo yo que, a la vista de esa jurisprudencia del TEDH y de lo que ha llovido desde entonces, al menos deberíamos realizarnos un par de preguntas respecto de nuestro actual sistema disciplinario. La primera va de suyo ¿tendríamos que revisar las tipificaciones que las distintas normas disciplinarias (estatales y autonómicas) contemplan afectando a la libertad de expresión?; la segunda, y en el supuesto de que se entienda que han de permanecer esas tipificaciones por proteger bienes jurídicos que pueden constituir un límite a la libertad de expresión, no podría ser otra que la siguiente: ¿deberíamos introducir criterios como los que se han citado en la jurisprudencia del TEDH a la hora de aplicar los tipos disciplinarios que afectan a derechos fundamentales?. Creo que sería sensato reflexionar sobre ello.
Federico Castillo Blanco