Los llamados premios o incentivos a la jubilación en el ámbito de la función pública local, y especialmente en lo que se refiere a los empleados públicos con una relación de naturaleza funcionarial, han estado siempre rodeados de controversia o polémica, la cual ha venido girando en torno a su consideración o no, como componente o elemento de la estructura retributiva funcionarial local, siendo que, como sabemos, esta última, está dotada de una mayor rigidez, puesto que exige para su determinación o configuración una norma con rango de ley, sin perjuicio de que tras la promulgación del EBEP, hoy en su versión refundida, se establece un ámbito de colaboración o desarrollo legislativo por parte de las respectivas CCAA, especialmente en materia de retribuciones complementarias (art. 24 TREBEP).
En este contexto, de forma reciente en el ámbito de la CCAA de Andalucía, se ha dictado y ha entrado en vigor la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, que entre su ámbito de aplicación contempla en el art. 3 al «personal al servicio de las Administraciones locales del territorio de Andalucía y de las entidades públicas dependientes de las mismas, con respeto en todo caso a la autonomía local y a la legislación básica estatal de aplicación directa al régimen específico de la función pública local».
En tanto que, en la que se refiere a la cuestión que analizamos, se contempla la posibilidad de otra clase o tipo de retribuciones, dado que el art. 70 señala expresamente que el personal funcionario (sin distinción por el nivel territorial de Administración Pública al que está adscrito) «podrá percibir las ayudas de acción social y el premio por jubilación por cualquier causa en los términos que reglamentariamente se determinen».
Así las cosas, tales determinaciones legales, nos hacen cuestionarnos y plantearnos, sí, a día de hoy, la “ultraconsolidada” doctrina jurisprudencial fijada por la Sala 3ª del Tribunal Supremo en relación a los premios de jubilación, puede considerarse superada en el ámbito de la función pública local de Andalucía, al encontrar cobertura expresa en una norma con rango de ley.
Por lo que, para ello, se hace necesario recordar cuál ha sido la evolución jurisprudencial en la materia, así como las pautas asentadas por el Alto Tribunal en sede contencioso – administrativa, siendo que, pese a que desde el año 2013 mantuvo una posición vacilante al respecto, en los últimos años, se ha producido un giro copernicano, al considerar definitivamente que las primas de jubilación necesitan de la cobertura expresa de una norma con rango de ley, no pudiendo considerarse como una medida asistencial, por lo que debe reputarse de ellas su carácter retributivo o de índole remuneratoria, tal y como se pone de relieve entre otras, en la STS, Sala de lo contencioso de 20 de marzo de 2018, Rec. 459/2018; STS, Sala de lo contencioso de 14 de marzo de 2019, Rec. 2717/2016, o STS, Sala de lo contencioso de 29 de septiembre de 2021, Rec. 698/2020.
No obstante lo anterior, podía existir un cierto “halo de esperanza” en lo referente a encontrar apoyatura legal para los incentivos a la jubilación en el ámbito local, en la disposición adicional vigésimo primera de la ley 30/1984, de 2 de agosto, vigente a día de hoy, en tanto no sea objeto de desplazamiento expreso por la legislación de desarrollo post EBEP, cuando establece que:
«Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, de acuerdo con su capacidad de autoorganización, podrán adoptar, además Planes de empleo, otros sistemas de racionalización de los recursos humanos, mediante programas adaptados a sus especificidades, que podrán incluir todas o alguna de las medidas mencionadas en los apartados 2 y 3 del artículo 18 de la presente Ley, así como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilación anticipada».
Si bien, pese a la claridad de tal previsión legal, que parecería permitir la implementación de tales primas de jubilación bajo el paraguas de los instrumentos de planificación de recursos humanos que se contemplan en dicho precepto legal para el establecimiento de tales incentivos (obsérvese sin distinción en su carácter económico o no), el Tribunal Supremo, de forma ciertamente discutible, ha venido a precisar que dicho precepto legal tampoco proporciona cobertura legal suficiente conforme a su doctrina jurisprudencial ya asentada, que compila y reitera, entre otras en la STS, Sala de lo contencioso de 22 de noviembre de 2023, Rec. 829/2023, cuando refiere que:
«En consecuencia, por razones de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución española), de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 14 de la Constitución española) y de coherencia con nuestra jurisprudencia, no podemos sino remitirnos a lo declarado en aquellas sentencias, reiterando, en cuanto a la concreta cuestión de interés casacional y a los efectos del artículo 93.1 de la Ley de esta Jurisdicción, lo siguiente:
1.º Que no caben primas, gratificaciones, indemnizaciones o, en general, incentivos por jubilación anticipada al personal al servicio de las Corporaciones Locales. La razón es que tales incentivos tienen naturaleza retributiva luego, al ser la relación funcionarial estatutaria, rige el régimen de las retribuciones funcionariales, por lo que sólo serán conformes a Derecho si tienen la cobertura de una norma legal general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración Local; en consecuencia, al no identificarse esa norma de cobertura es por lo que venimos sosteniendo que esos acuerdos municipales son inválidos.
2.º Que la disposición adicional vigesimoprimero in fin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general».
Ahora bien, tal como ya hemos apuntado, en el ámbito territorial de Andalucía, el legislador andaluz en materia de función pública “ha tomado el guante”, dando cobertura legal expresa a tales incentivos al contemplarlos como un posible componente más de la estructura retributiva funcionarial, lo que no deja exento de algunas dudas sobre su expresa aplicación al ámbito local, puesto que no todos los preceptos de la Ley de Función Pública de Andalucía de 2023, resultan de expresa aplicación a los entes integrantes de la Administración Local de Andalucía.
No obstante, dicha incógnita ha sido recientemente despejada por el Consejo Consultivo de Andalucía, en el interesantísimo Dictamen n.º 90/2024, de 8 de febrero, que a la hora de abordar la eventual nulidad de un reglamento de funcionarios y personal laboral que contempla tales incentivos, se pronuncia en contra de la declaración de tal vicio, partiendo de la doctrina del TS que ya hemos enunciado, que damos aquí por reproducida, cuando viene a puntualizar que:
«Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que el 14 de diciembre de 2023 entró en vigor la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, Ley que, según su artículo 3.1.d), es aplicable al “personal al servicio de las Administraciones locales del territorio de Andalucía y de las entidades públicas dependientes de las mismas, con respecto en todo caso a la autonomía local y a la legislación básica estatal de aplicación directa al régimen específico de la función pública local».
Dicha ley dispone en su artículo 70 (titulado “Otras retribuciones”) que: “El personal funcionario podrá percibir las retribuciones que reglamentariamente se determinen por su participación en comisiones de selección y valoración de procesos de provisión, colaboración en los procesos selectivos y participación en actividades formativas o divulgativas organizadas por las Administraciones Públicas, siempre que dicha participación cumpla la normativa sobre incompatibilidades y que la totalidad de estas retribuciones, en términos anuales, no supere el límite que reglamentariamente se establezca.
Igualmente, podrá percibir las ayudas de acción social y el premio por jubilación por cualquier causa en los términos que reglamentariamente se determinen”; y en su disposición final 1ª faculta “al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y a las Consejerías competentes en materia de Función Pública, Educación, Salud y Justicia, así como a los órganos correspondientes de las restantes Administraciones públicas a las que resulta de aplicación est ley, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones contenidas en la misma.
De esta forma, el transcrito artículo 70 colma la reserva de ley establecida para las retribuciones de los funcionarios públicos, permitiendo, además, que el premio por jubilación pueda determinarse reglamentariamente.
Así, el artículo 32 del Reglamento de Empleados Públicos – funcionarios del Ayuntamiento de (…) encuentra cobertura legal en el citado artículo 70 de la Ley de Función Pública de Andalucía y en la habilitación reglamentaria prevista en su disposición final primera, de tal forma que el premio por jubilación que establece tiene fundamento en una norma legal de alcance general, por lo que no es nulo de pleno derecho».
Por tanto, tal como podemos concluir, en el ámbito de la CCAA de Andalucía, se ha producido un punto de inflexión en esta materia, tras la expresa cobertura legal que brinda la Ley 5/2023, de 7 de junio, de Función Pública de Andalucía, a los premios o incentivos a la jubilación en el ámbito de la función pública local, inclusive a los reglamentos o acuerdos socioeconómicos (dado su también carácter reglamentario) de funcionarios en vigor, tal como se colige del meritado pronunciamiento, siendo esperable que dicha vía interpretativa vaya siendo objeto de réplica o reiteración, tanto en la doctrina consultiva como en la contencioso – administrativa, al menos, en el ámbito en que aquella disposición legislativa resulta de aplicación.
José Manuel Bejarano Lucas