L'autor exposa 10 “idees força” en relació amb aquesta figura, contemplada al Reial decret llei 6/2023, de 19 de desembre.
El Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, regula, entre otras muchas cuestiones que el legislador se empeña en agrupar, nada menos que la evaluación del desempeño y la carrera profesional (arts. 116 y ss). No es ni mucho menos la primera vez que esto ocurre, por lo que al menos tenemos la experiencia previa para señalar lo que podría salir mal. A continuación desarrollaremos diez cuestiones o ideas fuerza al respecto.
1. Nuevamente por Real Decreto-ley
Poco que comentar aquí, salvo para repetirnos en la eterna crítica. Norma del ejecutivo con rango de ley, tramitación rápida y paquete de medidas «totum revolutum». ¿Qué podría salir mal?
2. A vueltas con la evaluación del desempeño, una no-novedad
Cierto es que el art. 20 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), principal precepto regulador de la evaluación del desempeño hasta la fecha, daba pie a un desarrollo posterior que, de alguna manera, se trae a la norma recién aprobada. Pero no es menos cierto que ya se trataba de un mecanismo obligatorio, tanto para la Administración («Las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados», art. 20.1 TREBEP), como, en consecuencia, para los propios empleados («La participación en los procedimientos de evaluación del desempeño será obligatoria para todo el personal que se encuentre en situación de servicio activo o asimilada», aclarado ahora por el art. 117 RDL); no como la carrera profesional horizontal, que tendrá carácter voluntario (art. 122.2 RDL).
En todo caso, ni siquiera con la nueva norma se puede aplicar la evaluación del desempeño directamente, ya que sigue siendo un mecanismo sujeto, como mínimo, a negociación colectiva («Serán objeto de negociación colectiva las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño», ex art. 116.3 RDL), teniendo en cuenta además de que dichos criterios y mecanismos deberían establecerse y aprobarse formalmente en una disposición reglamentaria, por razones de seguridad jurídica. Esto será así, al menos, en la AGE, ya que el art. 118.1 RDL establece que «Reglamentariamente se determinará el modelo general y el procedimiento para la evaluación del desempeño en la Administración del Estado, de acuerdo con los fines fijados en el artículo 116.2, fundamentado en el cumplimiento de objetivos de cumplimiento de carácter colectivo e individual».
3. ¿Pero qué es y para qué sirve la evaluación del desempeño?
Según el art. 20 TREBEP, es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados. Por su parte, el art. 116.1 RDL, parte de la misma definición, añadiendo un objetivo final: «La evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual anualmente se valora la conducta profesional y se mide el rendimiento o el logro de resultados de las empleadas y empleados públicos, con la finalidad de mejorar la productividad de las diferentes unidades y la calidad de los servicios públicos«.
En consecuencia, la evaluación del desempeño tendrá que contribuir necesariamente a (art. 116.2 RDL):
a) La consecución de los objetivos estratégicos de cada unidad y la motivación de las personas mediante su implicación en la consecución de los mismos.
b) El fomento del trabajo en equipo y las relaciones transversales e interorgánicas.
c) El desarrollo y promoción profesional de las empleadas y empleados públicos.
d) La mejora de la comunicación e intercambio de información.
e) La adquisición de nuevas competencias profesionales, mediante la identificación de las necesidades de formación y capacitación de las empleadas y empleados públicos.
f) La innovación y mejora continua de los procedimientos.
Bien, la teoría es perfecta, porque, si se fijan, acabamos de enumerar todos los ítems de la moderna gestión pública.
4. Principios fundamentales
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público enumera una serie de principios de actuación, relación (y organización) de las Administraciones Públicas (art. 3), de los cuales algunos están especialmente vinculados con la evaluación del desempeño. A saber:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
Por su parte, el citado art. 20. 2. TREBEP señala que los sistemas de evaluación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos. Además, el RDL, añade:
- La evaluación partirá de la planificación estratégica y tendrá en cuenta los recursos, objetivos y resultados de cada unidad o centro directivo como marco de valoración objetiva y objetivable (art. 116.1).
- Los modelos de evaluación del desempeño, que serán transparentes y participados, se adecuarán a criterios de objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de las empleadas y empleados públicos, con arreglo a los siguientes criterios orientadores: planificación, participación, fiabilidad, mejora continua y mensurabilidad de los objetivos, y revisión: se fijarán garantías suficientes para la revisión del resultado de la evaluación, en caso de que surjan discrepancias respecto a la misma (art. 118.2).
5. Principios éticos
Recordemos que evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional (además del rendimiento). La conducta profesional se valorará conforme al código de conducta establecido en el capítulo VI del título III del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y se presumirá positiva salvo valoración negativa expresa y motivada (art. 118.3 RDL). Esta cuestión, hoy en día cabe ponerla en relación con mecanismos como los Planes de Integridad y los Códigos éticos. También tiene su conexión con la parte de «buen gobierno» de las Leyes de Transparencia y las de Buen Gobierno, más pensadas para la parte de gestión política, pero absolutamente imposibles de desvincular del desempeño funcionarial.
6. ¿Cómo se realiza la evaluación y qué alcance/consecuencias tiene?
He aquí la verdadera madre del cordero. No está regulado en la norma. Solo sabemos que será anual y que se establecerá en base a una serie de criterios objetivos (faltaría más), trabajados de forma participada (empleados, sindicatos) y aprobados por el órgano reglamentario. «Igualmente se regulará la creación de comisiones de seguimiento, con participación de la Administración y las organizaciones sindicales más representativas, para la valoración global de los procesos realizados y los resultados obtenidos, así como para la formulación de propuestas de mejora en atención a dichos resultados» (art. 118. 4. RDL). En definitiva, la secuencia temporal es la siguiente: se aprueba el instrumento de evaluación de desempeño, se aplica (¿cómo?), y se «evalúa la evaluación», a lo cual llamamos seguimiento.
Demasiadas lagunas, por mucho que la norma deje un lógico margen de regulación ad hoc, máxime sabidos los efectos o consecuencias que puede llegar a tener la evaluación sobre los empleados (art. 119 RDL):
a) Percepción de retribuciones complementarias de carácter variable, en los términos previstos en este real decreto-ley o en el convenio colectivo de aplicación.
b) Progresión en la carrera profesional.
c) Criterios para la provisión de puestos de trabajo.
d) Continuidad en el puesto de trabajo.
e) Valoración de las necesidades formativas, incluyendo aquéllas que hayan de ser ofertadas a las empleadas y empleados públicos con carácter obligatorio, e incentivando la participación en acciones formativas voluntarias.
7. ¿Y si no «paso el examen»?
¡Ya tenemos los resultados de la evaluación! Por supuesto se deben notificar al empleado: «Los resultados de la evaluación del desempeño serán de conocimiento por la persona evaluada, se informará a los representantes sindicales en el ámbito correspondiente, y tendrán la protección correspondiente, de acuerdo con el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre». Pongamos que ha ido bien: «La evaluación del desempeño positiva de cada período evaluado se tendrá en cuenta en la valoración del mérito de experiencia en los procesos de selección y provisión y para su aplicación en la progresión en los tramos de la carrera profesional horizontal. Asimismo, servirá para la identificación de necesidades formativas o la promoción de la participación en las mismas» (art. 119.2 RDL). También podríamos cobrar más: «En el ámbito de aplicación del libro segundo de este real decreto-ley y de acuerdo con el artículo 24.c) del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, el complemento de desempeño es el que retribuye el rendimiento o resultados obtenidos por el personal funcionario» (art. 119.4). Pero… ¿Y si la evaluación es «negativa«?
En el derecho laboral, cualquier empleado que se presenta problemas de conducta o de bajo rendimiento se enfrenta a una serie de consecuencias que podrían ocasionar su despido en última instancia. En la Administración solemos recurrir a un régimen disciplinario que se aplica poco y mal, y en ocasiones a una figura anticuada llamada «deducción de haberes» (normalmente ceñido a las ausencias injustificadas), de cuyo nombre no debería ni acordarme.
Curiosamente, donde más claramente se determina es en la norma principal, a la cual volvemos. En teoría, una eventual evaluación negativa podría afectar a la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo, la percepción de las retribuciones complementarias, y la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso (incisos 3-5 del art. 20 TREBEP). Por tanto, las consecuencias teóricas de no superar la evaluación son francamente desfavorables.
8. Vinculado al cumplimiento de los objetivos estratégicos
Ya hemos subrayado el importante principio de planificación estratégica. El nuevo RDL lo dice claramente: «Para que un modelo de evaluación del desempeño entre en funcionamiento y produzca efectos en los términos previstos por este real decreto-ley será preciso que los departamentos ministeriales y sus organismos y entidades vinculadas o dependientes implementen, con carácter previo y de forma efectiva, su instrumento de planificación estratégica» (art. 120.1 RDL). Obviamente, a pesar de que la referencia se hace a los órganos de la AGE, cabe interpretarlo en el mismo sentido respecto de los diferentes órganos decisores de todas las entidades públicas, siendo como es el aludido principio aplicable a todas ellas (art. 3 de la Ley 40/2015), con el único debate abierto de si podría quedar fuera parte del sector público o no, apostando en nuestro caso por lo segundo.
Pero vamos con los frenos: «Sin perjuicio de lo anterior y, en todo caso, en aras del perfeccionamiento del modelo y de la formación del personal, una vez validado el mismo por la Comisión de Coordinación de la Evaluación del Desempeño, las evaluaciones realizadas mediante dicho modelo no tendrán consecuencias en las dos primeras anualidades tras su implementación» (art. 120.2 RDL). Conste que dos años de prueba podrían ser razonables si se mantiene la determinación de no recular en la implantación de la medida, pero ya hemos visto en la práctica que en ese periodo de «aún no va en serio» puede pasar de todo.
9. Reskilling
El citado art. 116.2 del RDL mencionaba conceptos clave como «motivación de las personas mediante su implicación», «fomento del trabajo en equipo», «relaciones transversales», «desarrollo y promoción profesional», «mejora de la comunicación», «innovación y mejora continua de los procedimientos», además de una referencia literal a «la adquisición de nuevas competencias profesionales, mediante la identificación de las necesidades de formación y capacitación de las empleadas y empleados públicos».
Como explicamos en «El poder del talento senior en la Administración: reskilling al rescate…«, reskilling es el proceso de adquirir nuevas habilidades o conocimientos para adaptarse a los cambios en el mercado laboral o en las demandas del trabajo. Se trata de un proceso de reeducación profesional que permite a las personas mantenerse competitivas y relevantes en su carrera a medida que las tecnologías y las industrias evolucionan (definición de ChatGPT). Hablamos de una reinvención profesional en toda regla. Hace referencia a la preparación y readaptación de quien ya es un profesional «en lo suyo», para desempeñar otro puesto de trabajo, lo cual es relevante ahora mismo en la Administración, porque están surgiendo nuevas necesidades, y por tanto nuevos puestos, que no necesariamente se deben cubrir con personal de nuevo ingreso. Y luego está el upskilling, su primo hermano, que hace referencia a la capacitación para optimizar el desempeño en el puesto actual, o bien en la evolución de dicho puesto, digamos que redefinido o reconvertido por el paso de los tiempos (tecnología, evolución normativa, necesidades/demandas de los usuarios…). Evidentemente son combinables, y en ocasiones indiferenciables, porque incluso los propios puestos se reciclan completamente (nuevas funciones, modificaciones legales, mejoras del servicio), de manera que el mismo puesto, con el tiempo, de alguna manera pasa a convertirse prácticamente en otro distinto.
10. Del dicho al hecho…
Que nadie se confunda: la evaluación del desempeño hay que hacerla, máxime en un escenario en el que, al menos en teoría, las organizaciones públicas ya funcionan de una manera planificada, estratégica y con objetivos establecidos cuyo cumplimiento igualmente hay que medir y evaluar. La tecnología y la gestión de datos también son buenos aliados que no teníamos antaño. Pero cuando hablamos de empleados públicos nunca es tan sencillo. La medida de la evaluación del desempeño no es nueva en absoluto, y aunque podemos valorar positivamente la intención de reactivarla, pensamos que la regulación que acabamos de analizar es insuficiente. La figura aparece en el EBEP desde su versión de 2007. Por eso ya existen muchos antecedentes reales de evaluación del desempeño y sabemos que si no se hila muy fino puede ser peor el remedio que la enfermedad. Esto no puede volver a ser un reparto de caramelos. Si de verdad se quiere regular en unas condiciones que aseguren su objetividad, imparcialidad y uniformidad (además de su propia obligatoriedad), el legislador debería abandonar su habitual timidez y, dicho sea de paso, el legislador debería ser el legislador, al menos formalmente.