En el contexto de la función pública, el sistema de libre designación ha sido una forma utilizada para la provisión de determinados puestos de trabajo en los que, teóricamente, se requiere una especial confianza. Sin embargo, este mecanismo ha sido objeto de críticas por su discrecionalidad y falta de transparencia, lo que lo asocia con prácticas corruptas y clientelistas. Dada esta problemática, es necesario reflexionar sobre si este sistema debe continuar o si es más adecuado avanzar hacia un modelo que garantice un acceso a la función pública basado exclusivamente en mérito, capacidad y transparencia, como ocurre en los concursos públicos.
La Constitución Española, en su artículo 103, establece que el acceso a la función pública debe estar regido por los principios de mérito y capacidad, asegurando la igualdad de oportunidades. La libre designación, al depender de un juicio discrecional sobre la idoneidad de los aspirantes, introduce un margen de subjetividad que se aleja de los valores fundamentales de imparcialidad y equidad. Aunque está regulada legalmente, esta discrecionalidad ha generado suspicacias sobre el uso abusivo del sistema y su propensión a la arbitrariedad. El concurso público, en contraposición, es una forma de provisión de puestos basada en la evaluación objetiva de méritos, como la experiencia, titulaciones o antigüedad, que son criterios transparentes y fácilmente fiscalizables. Al garantizar que la selección se realice sobre bases predeterminadas y evaluables, se limita la discrecionalidad y se favorece una administración más justa.
¿Qué es ser idóneo? Si aceptamos las acepciones de la RAE, ser idóneo es ser adecuado. Estar capacitado para llevar a cabo las funciones de un puesto con la calidad y destreza requerida. Sin embargo, eso no es lo que se mide realmente. Se mide si la idoneidad es apta para el seleccionador. Y aquí empiezan los problemas. Por lo pronto se debe decir que la idoneidad es un concepto difuso y de difícil control judicial. Uno de los elementos clave en el sistema de libre designación es, precisamente, el juicio de idoneidad, un concepto que resulta abstracto y subjetivo, lo que dificulta en gran medida su control judicial. Ni siquiera puede ser considerado un concepto jurídico indeterminado pues carece de hechos determinantes donde apoyar la regla jurídica para después conectar con el juicio de valor. En este concepto, el juicio de valor es total, hasta tal punto que arrastra al mérito y la capacidad, pues es el juicio subjetivo el que determina la idoneidad del candidato, con independencia de la capacidad y el mérito. Esta forma de proceder es ajena, completamente a nuestro sistema de función pública basado en el meritaje. A diferencia de los concursos públicos, donde los méritos –en principio- son evaluados mediante criterios objetivos, la idoneidad se basa en aspectos de valoración estrictamente subjetiva, como la experiencia profesional, la proactividad o la identificación con los planes y programas de la administración. La Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2024 (nº recurso 2678/2022) aborda esta problemática al establecer que, aunque el cese en un puesto de libre designación debe estar motivado por una inidoneidad sobrevenida, dicha valoración no puede depender únicamente de la discrecionalidad administrativa. El fallo señala que, aunque la libre designación implica un juicio de confianza en el aspirante para desempeñar funciones de especial responsabilidad, no es una confianza personal como la que se requiere en los nombramientos de cargos eventuales o directivos. Más bien, se trata de una confianza vinculada al adecuado desempeño del puesto. La sentencia también subraya que el cese no puede justificarse únicamente en la máxima de que «el libremente nombrado, libremente puede ser cesado», ya que esto desvirtuaría el control judicial. Es decir, el tribunal debe examinar si los hechos alegados como determinantes del cese son ciertos y si la motivación del cese está justificada por una inidoneidad real y no basada en razones inexactas o pretextos. Este enfoque permite una revisión judicial más rigurosa de las decisiones administrativas, especialmente cuando afectan al buen nombre y al prestigio profesional de los funcionarios cesados.
La libre designación ha sido vinculada a fenómenos de corrupción y clientelismo. La discrecionalidad inherente al sistema permite que las decisiones se basen en criterios ajenos al mérito o la capacidad, favoreciendo a individuos por razones personales o políticas. Este abuso no solo debilita la imparcialidad de la función pública, sino que también afecta negativamente la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas. La falta de transparencia en los nombramientos por libre designación y la dificultad para su control judicial efectivo han sido señaladas como puntos críticos. Incluso cuando el sistema funciona según las normas, la percepción de arbitrariedad y favoritismo daña la imagen de la administración, lo que subraya la necesidad de replantear este mecanismo. Su propio nombre implica una actuación que no es posible en función pública, como es designar libremente. Nada en función pública está sujeto a la libertad de elección. A lo sumo a una discrecionalidad que debe estar basada siempre en el mérito y la capacidad. No se puede olvidar esto. La confianza personal no es un atributo previsto en los artículos 23.2 y 103 de la CE. Solo lo están el mérito y la capacidad. El tomar un sistema caduco y cortijero, proveniente de las antiguas cesantías, y regar los puestos de mayor nivel con este sistema, es espolvorear la semilla de la corrupción por toda la administración pública. Es un sistema que no cabe en la CE, desde que la igualdad de oportunidad solo la puede desequilibrar el mérito, pero no la confianza personal y mucho menos la conveniencia política.
La jurisprudencia ha jugado un papel importante al tratar de establecer límites y control sobre el uso de la libre designación. Como se mencionó en la STS de 1 de julio de 2024, la confianza que se exige en estos cargos no debe confundirse con una confianza personal sino con una confianza relacionada con las exigencias propias del puesto. La misma sentencia aclara que el cese debe estar debidamente motivado y basado en hechos ciertos y verificables, lo que permite que los tribunales puedan revisar la legalidad de los ceses. Por otro lado, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2006 (STS 6117/2006), resalta que, aunque la libre designación está legalmente prevista, su uso debe ser restrictivo, ya que no puede vulnerar los principios de igualdad, mérito y capacidad que rigen el acceso y promoción en la función pública. Este enfoque subraya que la discrecionalidad no es sinónimo de arbitrariedad y que la administración debe justificar adecuadamente sus decisiones.
El concepto de idoneidad, tal como se aplica en la libre designación, resulta ambiguo y su difícil control judicial agrava la situación, propiciando abusos y ceses arbitrarios. Para avanzar hacia una administración pública más transparente, es imprescindible ir eliminado la libre designación como mecanismo ordinario de provisión de puestos. No me llamen utópico. Si se quiere una administración en paz consigo misma y con sus trabajadores, se debe empezar por pensar que no existen puestos donde no llegue el mérito objetivamente medido. En su lugar, los concursos públicos, basados en méritos objetivos y verificables, garantizarían un sistema de selección más justo y alineado con los principios constitucionales. La libre designación, aunque regulada, introduce una discrecionalidad excesiva en la selección y cese de funcionarios, que se aleja de los principios de mérito y capacidad que deben regir la función pública. Sentencias, como las señaladas, subrayan la importancia de que los ceses en estos puestos estén basados en hechos ciertos y verificables, y no en razones inexactas o pretextos. A pesar de la existencia de jurisprudencia que trata de limitar los abusos, el sistema sigue siendo problemático. Es momento de avanzar hacia una administración sin libre designación, en la que todos los puestos sean cubiertos mediante concursos que evalúen de manera objetiva las capacidades de los candidatos. Este cambio no solo fortalecería la transparencia, sino que también mejoraría la eficiencia y calidad del servicio público, asegurando que los funcionarios sean seleccionados por sus méritos y no por razones estrictamente personales.
«La libre designación es el cauce por el que la arbitrariedad se cuela en la Administración, generando un sistema de favores personales que debilita la imparcialidad y la objetividad de los funcionarios».
D. Alejandro Nieto
Marcos Peña Molina