Se define la economía de escala como "una disminución del coste por unidad como resultado del aumento de la capacidad de producción y, por tanto, de la eficiencia. La ventaja surge debido a la relación inversa entre el coste fijo unitario y la cantidad producida".
¿Qué aplicación puede tener este concepto en la selección de personal por y para las administraciones públicas? Esta entrada pretende no solo reflexionar sobre ello, también mostrar que éste es un camino que ya se esta abriendo como alternativa al modelo actual.
Hablar de economía de escala es hablar de cooperación entre administraciones en un mundo en el que el respeto a las potestades de autoorganización de cada administración las lleva al aislamiento. La selección de personal es un claro ejemplo, cada administración, cual Juan Palomo, se guisa y se come sus propios procesos de selección.
Realizar un proceso de selección por parte de una administración conlleva la necesidad de dotarse de medios humanos, económicos y materiales. Un proceso de selección exige:
- Un procedimiento de inscripción, preferiblemente a través de medios electrónicos
- Un órgano de selección - independiente, técnico y especializado -.
- Una logística que puede ser importante (aulas, material de examen, sistema de lectura óptica..)
- Un equipo técnico-jurídico capaz de diseñar el proceso, asesorar al órgano de selección, a la autoridad convocante en la resolución de los recursos y realizar la defensa jurídica en el ámbito contencioso-administrativo.
- Un sistema de gestión de las alegaciones, reclamaciones y solicitudes de acceso al expediente.
Además de ello, un proceso selectivo impacta en la organización, desde la composición de los órganos de selección - cada vez mas complicado - al clima laboral, especialmente entre el colectivo interino. El esfuerzo que realiza cada administración para llevar a cabo un proceso de selección es importante y, en muchas ocasiones, siendo el número de plazas ofertadas reducido, altamente costoso.
Es aquí donde entra el concepto de "Economía de Escala". Si en vez de seleccionar una persona para una plaza, seleccionamos 10, a igualdad de coste, la eficacia y la productividad se multiplica por 10.
Cuando una administración unifica en una convocatoria varios puestos diferentes e incluso ofertas de años diferentes busca optimizar su esfuerzo. Pero hay unos límites, los definidos por la propia oferta.
Para una administración de pequeño tamaño la convocatoria y ejecución de una OPE, por pequeña que sea, supone un tsunami en la organización. Cubrir un solo puesto supone un proceso largo en el tiempo, complejo en su gestión, costoso en tiempo y recursos y conflictivo en sus resultados. Poder compartir con otras administraciones este esfuerzo lo aliviaría en gran medida.
Si ponemos el foco en un organismo de gran tamaño, que disponga incluso de un departamento específico de RRHH con un equipo especializado en selección, la situación no es mejor. El tamaño conllevará, de forma natural, necesidades anuales de coberturas en varios puestos y obligan a sacar anualmente ofertas y convocatorias, algunas de las mismas especialidades que en la anterior.
Al contrario que lo que ocurre en la AGE o en una Comunidad Autónoma, cuyas ofertas anuales se concentran en unos concretos tipos de puesto de acceso, en el caso de las administraciones locales de gran tamaño sus ofertas están muy diversificadas - tipología de puestos ofertados - y exigen un abanico amplio de convocatorias que, por lo general, conllevan una oferta reducida de dotaciones de puesto que, consecuencia del volumen y el ciclo vegetativo y de movilidad interna deberían convocarse anualmente.
¿Qué pasaría si la selección de personal se externalizase en una Agencia Pública, Instituto o Escuela de Administración Pública?. En principio, si le exigimos que la convocatoria se haga con las bases negociadas en cada administración a la que da servicio la Agencia, esta morirá de éxito por no poder atender la demanda. Esta situación es la que se vivía en el País Vasco, en el ámbito de la selección de Agentes de Policía Local por parte de la Academia Vasca de Policía cuando, en entorno al año 2015 se decidió iniciar las convocatoria unificadas anuales.
Si, por el contrario, la Agencia unificase en una convocatoria única todas las plazas del mismo perfil de diferentes organismos, la gestión se simplificaría, la calidad y la seguridad aumentaría, la independencia y la profesionalidad estarían mas aseguradas incrementándose la productividad.
Un sistema unificado gestionado por un organismo especializado permite disponer de herramientas de gestión y transparencia que no todas las administraciones pueden disponer, de órganos de selección imparciales y profesionales, de equipos técnicos y jurídicos especializados y de la necesaria capacidad logística.
Pero, además, permitiría disponer de listas de contratación temporal unificadas. Las administraciones locales serían las grandes beneficiarias ya que les permite no dedicar sus efectivos a estas tareas, reducir la interinidad si las convocatorias son anuales, reducir la conflictividad asociada a estos procesos y evitar la migración de personal recién incorporado consecuencia de la existencia de otras convocatorias simultáneas pero no sincronizadas.
La administración convocante optimiza sus esfuerzos ya que con un colectivo de aspirantes similar al que correspondería su propia convocatoria, incluyendo nuevas dotaciones, se asegura el apoyo de estas entidades en términos de logística - cesión de espacios - órganos de selección - asesores especializados, componentes de tribunales …-. Concentración de recursos.
Pero ¿Es esto posible hoy en día?. La respuesta es que no es imposible. En el 2007 el TREBEP, impulsa en su artículo 84 la movilidad entre administraciones públicas y en el 99 impulsa las relaciones de colaboración y cooperación entre administraciones públicas en las materias objeto del Estatuto, entre las que se incluyen los procesos de acceso.
En el año 2021, la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público facilita que en los procesos selectivos puedan articularse medidas que posibiliten una coordinación entre las diferentes Administraciones en el desarrollo de los mismos.
En su disposición adicional primera, de medidas para el ámbito local, abre la puesta a la posibilidad de encomendar la gestión material de la selección de su personal funcionario de carrera o laboral fijo a las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares, entes supramunicipales u órganos equivalentes en las comunidades autónomas uniprovinciales. Los municipios podrán encomendar en los mismos términos la selección del personal funcionario interino y personal laboral temporal.
En las normativas de desarrollo hay ejemplos claros que apuestan por esta posibilidad. Extracto las de la Ley 11/2022, de 1 de diciembre, de Empleo Público Vasco porque es una apuesta decidida por parte del legislativo por un sistema de optimización y profesionalización de los procesos selectivos en el completo ámbito de las administraciones públicas y de sus entes instrumentales.
Ya en el artículo 2, en los principios informadores, la ley indica como uno de ellos:
"2.g) La eficacia en la planificación y en la gestión integrada de los recursos humanos. En particular, la ordenación y la racionalización de los sistemas de acceso, la provisión de los puestos de trabajo, la carrera profesional y el sistema retributivo"
Es en el artículo 9, cuando establece las competencias del Gobierno Vasco, además de poner las bases para una movilidad interadministrativa entre las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Euskadi, le adjudica el establecimiento de los criterios y directrices para poner en marcha ofertas y convocatorias conjuntas.
" 9.h) Establecer los criterios y las directrices generales para la aprobación y publicación de las ofertas de empleo público conjuntas, sin perjuicio de que deban ser aprobadas y publicadas por los órganos competentes del resto de administraciones públicas vascas cuyos puestos de trabajo se convoquen.
9.i) Aprobar los criterios para la realización de procedimientos selectivos comunes que puedan proyectarse sobre aquellas administraciones públicas vascas que voluntariamente se adhieran a estos.
En relación al Instituto Vasco de Administración Pública, el legislador le asigna competencias en materia de selección específicamente orientadas a estos procesos unificados a través de convenios o encomiendas de gestión.
22.e). El Instituto Vasco de Administración Pública participará en los procesos de selección de empleadas y empleados públicos, tanto de personal funcionario como de personal laboral. A tal efecto, el correspondiente órgano de selección deberá contar con una persona representante del Instituto Vasco de Administración Pública.
22.3.e) Al objeto de asumir, en su caso, la gestión de tales procesos selectivos, el Instituto Vasco de Administración Pública podrá suscribir convenios o encomiendas de gestión con el resto de administraciones públicas vascas o de entidades del sector público vasco.
En el artículo 52, da un paso mas en esta línea al dar a la Comisión de Coordinación del Empleo Público de Euskadi el rol de impulsor de convocatorias unificadas y al propio Gobierno como desarrollador del procedimiento para estas ofertas unificadas
52. 8. Los órganos de gobierno de las administraciones públicas vascas, mediante los correspondientes convenios y a propuesta de la Comisión de Coordinación del Empleo Público de Euskadi, podrán coordinar sus ofertas de empleo público o instrumentos similares con la finalidad de poder organizar de forma unificada ofertas de empleo público en aquellas administraciones públicas vascas que se sumen voluntariamente a esta iniciativa.
(...) El Gobierno Vasco, previo informe de la Comisión de Coordinación del Empleo Público de Euskadi, desarrollará reglamentariamente el procedimiento de realización de la citada oferta unificada.
En relación con la selección de personal interino, el artículo 77 permite tanto la colaboración entre administraciones a la hora de compartir sus listas de contratación temporal, como, y esto es novedad, poder constituirse bolsas de contratación temporal de manera conjunta entre las administraciones públicas vascas que así lo acuerden. En este caso no es necesario esperar al impulso de otra administración, es suficiente con que se junen dos o mas administraciones con la misma necesidad.
Finalmente, en el artículo 82.4, en relación con la existencia de un órgano permanente de selección adscrito al Instituto Vasco de Administración Pública se apunta que podrá, mediante convenio suscrito al efecto, actuar asimismo como órgano de selección de las administraciones forales y locales de Euskadi. Incluir a las administraciones forales implica, de facto, que estos procesos unificados están pensados para incluir todo tipo de entidades, independientemente de su tamaño, desde la administración general de la comunidad hasta el municipio mas pequeño pasando por diputaciones, municipios de gran población, entidades locales, organismos y entes públicos e empresas del sector público.
En los últimos años, en algunas comunidades y en el ámbito de la seguridad, se han puesto en marcha y consolidado convocatorias anuales unificadas de forma exitosa.
La aplicación de una economía de escala en el ámbito de los procesos de selección a través de ofertas y/o convocatoria conjuntas no es contraria a la normativa general. De hecho, podemos encontrar normativas que impulsan estas políticas.
Al igual que pasa con el TREBEP, una norma posibilista, que contiene una media de 1,3 "podrás" por artículo, la Ley de Empleo Público Vasca, con una ratio de 1,23 podrá/artículo, deja en manos del impulso político posterior que estas posibilidades se concreten en hechos.
Viendo que la posibilidad existe, la duda se centra en determinar si la lógica, la razón, la eficacia y la calidad que ofrece un sistema de gestión de convocatorias unificado podrá superar el primitivo aislacionismo de una mal entendida potestad de autoorganización, la misma que nos ha traído a la actual situación de ineficacia, ineficiencia y de falta de confianza de la ciudadanía en nuestros actuales sistemas de selección.