Nadie que tenga un conocimiento cabal del momento actual de la política mundial puede eludir la delicada situación por la que atraviesa el Estado de Derecho Liberal Democrático, y por añadidura su dimensión social. Muy aireados son los ataques autocráticos directos o indirectos, ejercidos por doquier al Estado de Derecho (ver: Applebaum, 2024) y al Poder Judicial (también en países que forman parte de la Unión Europea). El creciente populismo e iliberalismo están haciendo destrozos evidentes, también en Europa. Menos divulgadas son las prácticas indisimuladas de captura de los órganos de control del poder hasta desactivarlos por completo o convertirlos en lo que nunca deben ser: “amigos del poder de turno”, muy propias de nuestro contexto institucional. Y, en fin, todavía está pasando más de puntillas el inicio de lo que se barrunta como un desmantelamiento progresivo del sistema burocrático profesional como freno al ejercicio arbitrario del poder (también con algunas disparatadas iniciativas en este país), cuya primera pieza de caza mayor es retornar a la politización más burda del servicio civil (función pública) y de los escalones directivos superiores de las Administraciones Públicas, en lógica clientelar de poder o del indisimulado retorno del spoils system.
En efecto, se está alumbrando un sistema sancionado como régimen de pretendida eficiencia político-gubernamental en cuanto que el liderazgo directivo e incluso funcionarial se debe alinear según estos nuevos vientos políticos indiscutiblemente con quien ejerce circunstancialmente el poder y procede, así, a nombrar o cesar a tales funcionarios y cargos directivos, convirtiéndolos en meros ejecutores políticos de sus órdenes sin margen alguno de discrecionalidad técnico-directiva ni responsabilidad por la gestión. Quien llega al poder parece tener patente de corso para destruir el sistema institucional existente y crear un orden pretendidamente nuevo. Es el fin, por tanto, del estatuto de imparcialidad de la función pública, así como de los parámetros de profesionalización, autonomía de gestión y control por resultados (eficiencia de verdad) de la función directiva profesional, que desaparecen, de ese modo, bajo el imperio de la decisión política. Carl Schmitt resucita en los lugares más insólitos. También en la alta Administración estadounidense. Y revestido con ropajes pretendidamente innovadores impulsados por unos tecnoplutócratas con un discurso de una simpleza banal, pero que cala, y mucho.
Estados Unidos como «nuevo» paradigma: el estruendoso retorno del spoils system
Lo que está sucediendo en Estados Unidos desde la segunda llegada de Trump al poder en este ámbito, con medidas gubernamentales intrusivas y desestabilizadoras sobre la Administración Federal, el servicio civil y la alta dirección pública, bendecidas e impulsadas desde la Presidencia de Trump y pilotadas por un aventurero inconsciente de la política como es Musk, es de una gravedad fuera de lo común; pues pervierte todo un sistema gubernamental y administrativo construido pacientemente y con notables dificultades en aquel país a partir de la Pendlenton Act de 1883 (implantación del sistema de mérito en Estados Unidos tras un largo siglo de corrupción), y que, tras numerosos ajustes, ha llegado hasta nuestros días. Como se ha dicho, el poder de los expertos, de los altos funcionarios y su capacidad de freno al poder despótico y a la corrupción, desaparecen de un plumazo. Solo se quieren funcionarios y directivos serviles con el poder de turno (Tom Nichols, 2025).
Tras varias décadas de profesionalización de la función directiva gubernamental en las democracias avanzadas (movimiento que se inicia con el Senior Executive Service durante la presidencia Carter; ver: Villoria y Férez), luego trasladado el modelo con severos ajustes a no pocas democracias avanzadas principalmente de corte anglosajón o nórdico, pero no solo (también a otras de impronta “continental” en el modo de organizar su Administración Pública, tales como Bélgica, Chile, Portugal, etc.), parece haber llegado el turno, en este terrible movimiento pendular de la Historia, a la vigencia y vigor mediático (redes sociales) del retorno a las prácticas clientelares más groseras en el nombramiento y cese del personal funcionario y directivo público en lo que antes conocíamos como democracias avanzadas: despidos masivos, ceses discrecionales y arbitrariedad pura y dura. El cierre de filas y el exterminio del enemigo político es lo que se lleva. Kelsen palidece, Schmitt -como decía más arriba- renace de sus cenizas.
Se puede decir que existe, sin duda, una suerte de cambio de paradigma; aunque, en verdad, creo más bien (puedo estar equivocado) que se trata de una concepción cíclica de la Historia (Giambattista Vico), que nos hace regresar a dónde ya estuvimos, y que tanto tiempo y esfuerzo costó superar. Ciertamente, no será fácil ni rápido que el universo conceptual y el funcionamiento institucional construido laboriosamente primero en la Ilustración y, después, por el Estado Liberal Democrático y de Derecho, así como su importantísima impronta social o de «procura existencial» (Forsthoff), se desmorone o desintegre como un castillo de naipes. Pero nada es infinito en la naturaleza humana. Tampoco eso.
Si el modelo burocrático weberiano se pretendió corregir y mejorar por la denominada Nueva Gestión Pública que dio pie, sin embargo, a innumerables desmanes propios de un rancio neoliberalismo que leyó con renglones torcidos (particularmente, en España; pero también en el Reino Unido, Mazzucato, 2021 y 2023) lo que el New Public Management tenía de valor público (función directiva profesional y gestión por resultados) y orilló cuáles eran sus manifiestos errores (privatizaciones desordenadas e ineficientes y abandono de cuestiones clave como la integridad y transparencia de los gobernantes y directivos), esta última deriva se quiso enmendar mediante lo que pretendía ser una Gobernanza robusta que abría la Administración a la ciudadanía (al menos en hipótesis) y apostaba por el fortalecimiento profesional de las capacidades administrativas y directivas a través de la mejora permanente de la Gobernanza intraorganizativa, en la que la digitalización y la gestión inteligente de los datos eran, asimismo, piezas claves de la mejora del modelo; pero no su esencia, ni menos aún su sustitución. Instrumentales.
Lo que era un proceso acumulativo de mejora, pero nunca de enmienda absoluta, que hacía convivir compleja, mas necesariamente, el modelo burocrático, la nueva Gestión Pública y la Gobernanza, parece que tiene los días contados. Y eso se observa crudamente en la parte más sensible de la arquitectura institucional del sector público ejecutivo, que no es otra que la que linda y hace de argamasa entre la estructura gubernamental y los niveles directivos del sector público, como pieza de engarce con el sistema de gestión. El asalto a esa zona intermedia, auténtico nervio en el funcionamiento del sector público, parece ser ya una política plenamente sancionada por ese oscuro (sobre todo en sus fines) programa que se encuadra orgánicamente (aunque de forma harto difusa) en el Departamento de Eficiencia Gubernamental de la Administración Trump II, que no se sabe muy bien qué es, pero que vende demagógicamente cuestiones fáciles de comprar por una ciudadanía cada vez más capturada por mensajes simplistas, si bien efectivos: reducción drástica de la burocracia, simplificación, desregulación y eficiencia. Mas su finalidad real es otra, como se ha dicho: “No se busca el mejor gobierno, sino su destrucción” (Nichols).
La politización de la alta función pública (servicio civil) y de la Administración estadounidense, a pesar de los tardíos brotes de profesionalización de las estructuras directivas de las Agencias (a partir de 1980) y de la previa conformación del Servicio Civil, en un largo proceso que va desde finales del siglo XIX hasta el período de Entreguerras, siempre ha sido muy elevada (se computaban en más de 3.000 los puestos directivos y de responsabilidad de la Administración Federal de provisión discrecional por el presidente de turno). Sin embargo, ese ya generoso círculo de discrecionalidad política se pretende ahora abrir en canal. Los altos funcionarios y los directivos solo pueden ser amigos del poder de turno. Nada más.
Lo que se lleva en estos tiempos tan convulsos, principalmente tras la segunda victoria electoral de Trump, es el absoluto retorno a las prácticas clientelares políticas más añejas, revestidas con un manto neotecnológico que le da apariencia de modernidad falsa, pues el fin real es más viejo que el crimen: es la confianza política y solo ella, así como el total alineamiento sin fisuras con la política presidencial en su conjunto, lo que avala el nombramiento y cese de un alto funcionario y directivo público, y por tanto su continuidad. El perfil profesional de los nombrados y en buena medida su ejecutoria en el desempeño del cargo, se muestran aspectos adjetivos, cuando no prescindibles. Los funcionarios y directivos públicos son así soldaditos del poder de turno y su continuidad en el cargo depende de que lo acrediten día a día. El spoils system elevado a doctrina por la presidencia del populista Andrew Jackson (1828-1836) renace de nuevo bajo la presidencia Trump II y su asesor-provocador gubernamental (Elon Musk), a quienes poco importa lo que es la Administración Pública y para qué sirve en un Estado liberal democrático. Les molesta.
Una España clientelar que no ha hecho los deberes y una Unión Europea cuyas estrategias de fortalecimiento de las capacidades administrativas apenas se cumplen
En España hemos sido incapaces durante las últimas décadas de reforzar el sistema burocrático, que tiene taras casi eternas, tampoco supimos aplicar cabalmente la Nueva Gestión Pública ni mucho menos aquellos instrumentos que la dotaban de fortalezas (dirección pública profesional y evaluación de la gestión por resultados), y, en fin, perdimos el tiempo inútilmente a la hora de implantar, tarde y mal, la Gobernanza Pública, con una transparencia formal y de mentiras, así como sin apenas entender la trascendencia que tenían las políticas de integridad como freno a una corrupción galopante, por no hablar de la imposibilidad de construir una digitalización inclusiva con una transición justa o de fortalecer unas capacidades administrativas que en nuestro sector público están bajo mínimos. Y con tendencia a empeorar hasta límites desconocidos. La desprofesionalización de nuestra función pública y la politización intensiva de nuestra alta Administración, son dos males endémicos que se retroalimentan a sí mismos y lastran cualquier avance del país. La desatención digital propia de una burocracia endógena e indiferente a la ciudadanía y la abrumadora regulación, son enemigos de la democracia, y sus peores embajadores. Al tiempo.
Por consiguiente, aquí estamos (casi) donde estábamos. La España clientelar sigue encontrando un terreno expedito en la ocupación de las instituciones de control y de los niveles de la alta Administración por la lógica partidista. Así que en nuestro país cabe presumir que ni siquiera el ciclo que ahora anega Estados Unidos y que será emulado en no pocos países (me temo que también, con las correcciones que procedan, en algunos estados de la Unión Europea), hará mucho más daño del que nuestra depredadora, sectaria y cainita clase política ya ha hecho en estas últimas décadas y, principalmente, en estos últimos años. Las altas esferas de las Administraciones estatal, autonómicas y locales, están ya ocupadas por criterios exclusiva o predominantemente políticos. Y apenas nada hay, de momento, que haga cambiar este letal diagnóstico. Los intentos reiterados, pero timoratos hasta la extenuación, de iniciar en algunos contextos institucionales el tránsito hacia una dirección pública profesional, hasta la fecha han fracasado por completo. Pero, lo que sí puede empeorar, más aún, es el pésimo estado de nuestro subsistema de función pública, pues las envenenadas y demagógicas recetas contra una inoperante burocracia cada vez más numerosa e ineficiente calan muy fácil en ciertos estratos sociales, así como en las incendiarias y sectarias redes. Y eso es desestabilizador en sí mismo. También para la democracia y el Estado social.
Nuestra situación de partida es, por tanto, muy mala para resistir esos embates que están atizando sin piedad los cimientos tradicionales de la Administración Pública en los Estados Liberales Democráticos (y el nuestro, dista aún de serlo). Sin embargo, hay varios países de la Unión Europea que apostaron en su día por profesionalizar sus subsistemas de función pública y, en particular, de su función directiva en sus respectivos sectores públicos, y los resultados hasta la fecha son infinitamente mejores que los existentes con los anteriores sistemas en los que primaba la confianza política y la discrecionalidad más absoluta en los nombramientos y ceses. Y, por consiguiente, en esta lucha desigual por mantener los estándares democráticos-institucionales, así como de eficiencia en la gestión (de la buena, no la retórica de Musk o de la motosierra de Milei), la Unión Europea se juega mucho. Y España también. Pero con malas cartas.
No en vano, el último trimestre de 2023, la Comisión Europea, si bien es cierto cuando se encontraba en sus últimos compases de su anterior mandato, aprobó un interesante Programa denominado Compact, donde se recogía una Estrategia europea tendente a fortalecer las capacidades ejecutivas y administrativas del sector público de los países miembros, por medio de tres pilares. El primero de ellos, a mi juicio el más importante, iba dedicado a reforzar las capacidades ejecutivas de las Administraciones Públicas de los Estados miembros, y allí precisamente se hacía mención también a que una de sus líneas de trabajo sería “establecer un programa de la UE sobre dirección en la administración pública”.
Este programa Compact era voluntario y dependía de que cada administración pública solicitara el apoyo técnico y financiero de la Comisión para ejecutarlo. ¿Qué ha hecho España hasta ahora para sumarse a ese carro? Me temo que nada. No obstante, a fuer de ser sincero desconozco si hay gobiernos en España que hayan mostrado su interés por tal programa. En cualquier caso, en un momento de amenaza de derrumbe (por el duro ataque político) que ya está sufriendo la función pública y la dirección pública profesional, que tanto tiempo costó insertar allí donde se implantó y cuyos efectos en caso de desaparición pueden ser letales para el sistema político democrático y su efectividad en términos de igualdad, así como de freno al poder y prevención de la corrupción, tal vez convendría que en España de una vez por todas se apostara por la modernidad y no por el regreso, aunque en este país seguimos anclados en este punto en prácticas ancestrales que hunden sus raíces en el caciquismo decimonónico reconvertido en clientelismo político partidista.
Si seguimos sin avanzar un ápice en este y en otros puntos, nos quedaremos detenidos para siempre en ese perverso modelo de captura política de la alta Administración, tan implantado por estos pagos y sobre el que la política española de ningún color hace ascos, y que ahora el binomio Trump/Musk pretende incentivar o reinventar, con desconocimiento de su propia Historia gubernamental. Sorprende cómo solo desde la ignorancia son incapaces esos gobernantes (o los nuestros) de echar una mirada al corrupto siglo XIX estadounidense (o también, español) en el que reinó sin apenas freno el spoils system, cuya aplicación castiza en la España del momento fue el conocido sistema de cesantías, como ya expuse en las obras El legado de Galdós. Los mimbres de la política y su cuarto oscuro en España (Catarata, 2023). Instituciones rotas, Separación de poderes, clientelismo y partidos en España (Zaragoza, 2023; RJA Instituciones rotas PDF-VERSIÓN ÍNTEGRA) y Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones (Athenaica, 2024). Lo más triste de esta reflexión es constatar que en este país, al menos en este punto (politización de la Administración), a lo que se quiere retornar en Estados Unidos ya lo tenemos aquí implantado secularmente. Y con unos resultados catastróficos. Una España en la que la política ha priorizado siempre repartir turrones entre los suyos (Valera) o alimentar el comedero público (Galdós) con favores de empleos o su reverso de las cesantías. El regreso en la Historia o el absurdo mantenimiento de un statu quo caduco e ineficiente, lo único que trae es devolver o mantener los viejos demonios. Y ahí seguimos, anclados en el pasado. ¿Hasta cuándo?
Rafael Jimenez Asensio